保险扶贫项目的评估框架及应用——基于两个调研案例的分析
合理评估各地保险扶贫项目对于提升保险扶贫质量和改善保险扶贫效果具有重要意义。本文构建了一个针对保险扶贫项目的评估框架，从核心目标、空间维度、时间维度、内部效应、外部效应等五个维度，对河北阜平农业保险扶贫项目和云南大理健康保险扶贫项目进行综合评估。研究发现，两个项目的总体表现良好，但也存在一些不足，主要反映在人群覆盖、持续经营和推广复制三个方面。研究认为，保险扶贫项目取得成功需要具备若干必要条件，包括地方政府具有风险意识和对保险的基本需求、保险机构能够有效提供满足地方需求的保险产品和服务、保险机构与地方政府的合作模式因地制宜且行之有效。针对当前中国保险扶贫实践面临的主要挑战，本文从中央政府、地方政府、保险监管、保险机构四个方面提出改革建议。
研究背景和评估框架
精准脱贫是全面建成小康社会的三大攻坚战之一，到2020年让所有农村贫困人口摆脱贫困需要全社会力量共同参与。保险具有保障、增信、融资功能，能够有效化解脱贫攻坚中的多种风险和优化配置社会扶贫资源，达成精准脱贫目标。保险的功能兼具开发式扶贫与保障式扶贫双重作用，保险在脱贫攻坚中的角色日益重要，对提升脱贫质量和打赢脱贫攻坚战意义重大。
既有文献从理论层面分析保险在助推脱贫攻坚方面能否发挥作用以及发挥何种作用，从实务层面总结各地保险扶贫实践的主要做法，对本文的研究具有重要的启示意义。在既有文献和保险扶贫实践的基础上，本文提炼出一个成功保险扶贫项目应当具备的要素和标准，尝试回答何种保险扶贫项目才是一个好的项目，以及应当如何建设一个好的保险扶贫项目。在政府大力提倡推广复制保险扶贫项目的阶段，评估现有保险扶贫项目，一方面可以了解保险扶贫是否做到“真扶贫”和“扶真贫”，另一方面也可以为在推广复制过程中不断完善保险扶贫工作，提供科学依据和建设性意见。
近年来，扶贫政策有关的保险险种从农业保险、信用保证保险逐步扩展到其他小额保险、大病保险、健康保险和意外伤害保险等；扶贫政策从推广险种覆盖逐步发展到关注保险需求、保险服务、保险机构主体作用、保险数据统计等更深层次的问题。2016年5月，原中国保监会和国务院扶贫办联合印发《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，对保险扶贫体系进行了顶层设计和系统部署，明确了保险扶贫的主攻方向。与此同时，一些地方政府也与保险机构共同探索保险扶贫的可行路径，形成了若干有代表性的扶贫模式，比如河北阜平农业保险扶贫模式、云南大理健康保险扶贫模式等。本文为比较评价实践中的各个保险扶贫项目构建了一个体系较为完整的评估框架。
为综合评估各地保险扶贫实践项目，本文从核心目标（直接效果）、空间维度（因地制宜）、时间维度（持续经营）、内部效应（合理激励）、外部效应（推广复制）等五个维度，设定十一条评估标准，尝试构建一个体系较为完整的保险扶贫项目评估框架，如表1所示。
保险扶贫案例分析和评估框架应用
由于疾病和灾害是中国当下最主要的贫困诱因，占比分别为42%和20%（国务院扶贫办，2017），所以健康保险和农业保险被列为保险扶贫工具的优先选项。河北省阜平县是开展农业保险扶贫的试点地区，云南省大理州是开展健康保险扶贫的试点地区。
◆ 河北阜平：农业保险扶贫
河北省阜平县是以农业为主的国家扶贫开发工作重点县，当地财政金融支持脱贫存在“血源不足、血脉不通、血流不广”问题。河北省金融办于2014年7月发布《关于支持阜平创建金融扶贫示范县的实施意见》，为阜平县金融扶贫制定了指导方案。随后，人保财险和阜平县政府紧密合作，建立了以农业保险主导的金融扶贫模式，具体做法包括：创建“联办共保”机制，构建“保险＋政府＋银行”贷款风险共担机制，引导保险资金直接支农融资，推进诚信体系建设。
◆ 云南大理：健康保险扶贫
云南省大理州是我国深度贫困地区，12个县市中有9个是国家扶贫开发工作重点县。针对因病致贫返贫现象突出的问题，大理州政府于2016年12月颁布《大理州建档立卡贫困户补充医疗保险方案》，委托人保健康承办全州建档立卡贫困户的商业补充医疗保险，建立了“基本医疗保险＋大病保险＋商业补充医疗保险”的健康保险三重保障模式。具体做法包括：扩大保障范围和提升保障水平，建立“一站式”结算机制，建立保费调节机制。
◆ 评估结果
应用构建的“保险扶贫项目评估框架”，采取与之匹配的定性打分法，本文对阜平农业保险扶贫和大理健康保险扶贫情况进行综合评估。每条评估标准的评估结果分为三个等级：基本符合（满足率为100%）、部分符合（满足率为50%）和不符合（满足率为0%），将每个维度下不同标准得分平均，得到该评估维度的得分；将五个维度得分平均，得到保险扶贫项目的整体评估结果。需要说明的是，得分进行平均化处理的假设前提是各个维度和各条标准的重要性相同，现实中各维度和标准的重要程度既不完全相同也非一成不变，应根据研究问题的需要和评估的侧重点进行调整。
表2报告了阜平农业保险扶贫项目和大理健康保险扶贫项目在各个维度及总体上的评估结果。阜平农业保险扶贫项目总体满足率为85%，在直接效果、因地制宜、合理激励三个维度上的满足率高（100%），在推广复制维度上的满足率一般（75%），在持续经营维度上的满足率较低（50%）。大理健康保险扶贫项目总体满足率为83%，在因地制宜、持续经营和推广复制三个维度上的满足率高（100%），在直接效果和合理激励维度上的满足率较低（分别为67%和50%）。
基于阜平农业保险扶贫项目和大理健康保险扶贫项目的评估结果，发现成功的保险扶贫项目至少需要具备三个必要条件：一是需求方面，地方政府要有风险和保险意识，将保险作为脱贫攻坚的基本需求；二是供给方面，保险机构能够有效提供满足地方脱贫需求的保险产品和服务，并具备相应的承保能力和承保技术；三是合作方面，地方政府与保险机构能够根据实际情况创新合作模式，充分发挥各自的优势。当然，保险扶贫实践探索中还存在一些问题，持续经营能力不足是各地保险扶贫普遍面临的挑战，如何扩大保险扶贫覆盖面以及在更大范围内推广复制保险扶贫成功案例也是当前需要亟待解决的重要问题。
政策建议
第一，针对“边缘贫困人口”和“后脱贫时代”的制度顶层设计亟待完善。中央政府层面，合理配置扶贫资源，制定覆盖“边缘贫困人口”的更加平衡的扶贫政策，避免单纯因专属扶贫政策而改变原本贫富状况排序；从顶层设计上确保脱贫攻坚时期与“后脱贫时代”的政策衔接，守住来之不易的脱贫成果。地方政府层面，建立梯度式保费补贴机制，对不同人群给予不同梯度的保费补贴，相关保费补贴区间应根据不同风险进行测算和调整。保险监管层面，引导保险机构开发适合不同人群的扶贫保险产品，加强对扶贫保险产品和服务的专业质量监管。保险机构层面，针对“脱贫攻坚时期”和“后脱贫时代”不同群体的分层次保障需求，开发不同保障水平、保险费率和保障范围的多样化保险产品，供不同人群选用。
第二，提高保险扶贫项目的商业可持续性，这直接决定着保险能否持续减贫。中央政府层面，破除体制障碍，允许保险机构提供“保障＋融资”双重金融服务，同时满足贫困人口的风险保障需求和资金需求。地方政府层面，建立风险补偿机制，当扶贫保险理赔金额超过保费收入一定比例时，地方财政资金补偿部分亏损。保险监管层面，实施差异化监管制度，适当放宽贫困地区保险机构的监管标准，建立完善的激励机制。保险机构层面，一是提高风险管理能力，合理安排风险分散和再保险，避免剧烈损失波动和长期亏损；二是建立保费调节机制，根据实际经营情况合理调整保险费率；三是创新保险经营组织结构，采用互助保险或Ｐ２Ｐ模式使投保人拥有保险集合所有权，从而有激励管理风险，解决保险机构商业利益与社会责任的冲突。
第三，现有保险扶贫成功案例的推广复制需要克服很多困难。中央政府层面，鼓励和允许地方更为灵活地调整扶贫政策，破除保险扶贫过程中的体制机制障碍，同时完善中央财政保费补贴品种目录。地方政府层面，一方面转变传统观念，不能只考虑短期内保险扶贫造成财政负担的小账，应从长远和全局角度算大账，看到保险扶贫产生的正向溢出效应；另一方面与保险机构一同探索符合本地实际的保险扶贫模式并谋求长期合作，明确政府与市场的边界和责任。保险监管层面，建立科学合理的保险扶贫评价体系，准确评估各地保险扶贫实践情况，并及时完整地公开披露评估结果。保险机构层面，提高需求响应能力，针对地方扶贫痛点，开发“精准对接需求”的扶贫保险；提高专业自信和专业能力，从专业角度凝聚关于保险扶贫三支柱的共识，平衡好商业利益与社会责任的关系，并认识到向贫困人口提供保险有助于扩展业务范围和增强发展后劲。
摘自《保险研究》2018年第8期
作者简介：
郑伟，北京大学经济学院教授，经济学博士，研究方向：保险与社会保障；贾若，通讯作者，北京大学经济学院助理教授，金融学博士，研究方向：保险公司经营管理、保险监管；景鹏，北京大学经济学院博士后，经济学博士，研究方向：保险与社会保障；刘子宁，北京大学经济学院博士研究生，研究方向：养老保险、保险扶贫。
