机关事业单位养老保险改革对财政和单位支出的影响研究
2015年1月，国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起实施机关事业单位养老保险制度改革。机关事业单位可以分为财政全额供款单位和非财政全额供款单位两大类，其中财政全额供款单位包括机关单位和公益一类事业单位，非财政全额供款单位主要指的是公益二类事业单位。机关事业单位养老保险改革增加了财政的负担吗？非财政全额供款单位养老保险缴费有多少，是否能负担得起？要回答这些问题，需要对机关事业单位养老保险改革对财政和单位支出的影响做出测算。
机关事业单位养老保险改革研究回顾
由于机关事业单位养老保险制度刚改革不久，相关研究并不多。仅有少部分学者从不同角度对机关事业单位养老保险支出进行研究，如基于转制成本分担的视角、加入年龄成本法构建精算模型等。纵观已有研究，在对机关事业单位养老保险支出进行研究时，学者们并未区分全额供款单位与非全额供款单位，测算时将本该由非全额供款单位承担的部分基本养老保险费、职业年金均视财政支出，可能高估了改革后的财政支出，同时也忽视了此次改革对非全额供款单位支出的影响。因此，本文试图在区分全额供款单位与非全额供款单位的基础上，通过构建精算模型，同时模拟测算机关事业单位养老保险改革对财政和单位支出的影响。
改革前后机关事业单位养老保险财政支出、单位支出与总支出
◆ 改革前后财政支出、财政与单位总支出的对比
由图1可知，财政支出与总支出缩减比例呈波动上升趋势。究其原因在于，改革初期“新人”较少，缩减比例不断上升；当改革进入中后期，“中人”作为一个封闭区间，人数不断减少，其不断减少的人数与“新人”不断积累的人数基本持平，因此缩减比例在一定范围内上下波动，基本稳定。可见，此次改革有效地降低了机关事业单位养老保险的总支出。当非财政全额供款单位承担了一部分养老保险支出后，财政支出大幅下降，减轻了财政负担。
◆ 改革后养老保险财政支出和单位支出的变动趋势
由图2可以看出，改革后的各年财政支出、单位支出均呈上升趋势，主要是受到人口老龄化和工资上涨因素的影响。另外，改革后财政支出的增长幅度大于单位支出。财政支出增长幅度较大的原因在于，财政为全额供款单位拨付的职业年金是在工作人员退休时一次性拨付的，随着年份的增加，工作人员积累的职业年金权益越来越多，进而需要财政一次性拨付的数额不断增大。
◆ 非财政全额供款单位养老保险支出占单位收入的比重
前文中提到，非财政全额供款单位主要指的是公益二类事业单位。公益二类事业单位主要是指承担高等教育、非营利医疗等公益服务、可部分由市场配置资源的事业单位。因此，本文将以教育、医疗类事业单位作为非财政全额供款单位代表进行计算。通过计算得到，非财政全额供款单位养老保险支出占其收入的比重逐年上升，非财政全额供款单位创收能力不同，此次改革中承担的压力也各不相同。对于教育类非全单位来说，养老保险支出占其收入（不含财政性拨款）的比重较高，在25.55%~41.72%之间。对于医疗类非全单位来说，养老保险支出占其收入（不含财政拨款）的比重较小，在3.38%~5.52%之间，有能力承担此次机关事业单位养老保险改革所带来的支出。
相关影响因素敏感性分析
为进一步探讨各个参数对测算结果的影响，我们将财政供养系数、职业年金个人账户记账利率、财政负担非全额供款单位养老保险费比例分别作为变量，对财政支出和单位支出进行测算，并对支出缩减比例敏感性进行分析。
◆ 财政供养系数敏感性分析
考虑到随着我国机关事业单位改革的推进，机构精简必然伴随着编制的缩减，财政供养系数可能会降低。因此，我们假设财政供养系数的取值范围为2%~5%，通过测算不同财政供养系数下的财政支出和单位支出，对缩减比例进行敏感性分析。限于篇幅，在此仅以2035年为例，如表1所示。
从表1的测算结果可知，财政供养系数每减少1%，改革后财政和单位支出缩减的绝对数额较大。但缩减比例的敏感度系数SAF1、SAF2接近于0，说明财政供养系数的变化对改革后财政支出缩减比例和改革后财政和单位总支出缩减比例基本无影响。
◆ 职业年金个人账户记账利率敏感性分析
参考近年来一年定期存款利率以及企业年金基金年投资收益率，我们假设职业年金个人账户记账利率的取值范围为1%~9%。通过测算不同职业年金投资收益率下的财政支出和单位支出，对缩减比例进行敏感性分析。限于篇幅，在此仅以2035年为例，如表2所示。
从表2的测算结果可知，敏感度系数SAF3＜0、SAF4＜0，职业年金个人账户记账利率与改革后财政支出缩减比例、改革后财政和单位总支出缩减比例之间均呈负相关，即职业年金个人账户记账利率越高，改革后财政支出缩减比例、财政和单位总支出缩减比例越低。随着敏感度系数越来越高，变动的趋势增强，说明职业年金个人账户记账利率在一定程度上影响着改革后财政支出缩减比例和改革后财政和单位总支出缩减比例，且对改革后财政和单位总支出缩减比例的影响更大。
◆ 财政负担非全额供款单位养老保险费比例敏感性分析
假设财政负担非全额供款单位养老保险费比例的取值范围为10%~90%。通过测算不同财政负担非全额供款单位养老保险费比例下的财政支出和单位支出，对缩减比例进行敏感性分析。限于篇幅，在此仅以2035年为例，如表3所示。
从表3的测算结果可知敏感度系数SAF5＜0，财政负担非全额供款单位养老保险费比例与改革后财政支出缩减比例之间呈负相关，即财政负担非全额供款单位养老保险费比例越高，改革后财政支出缩减比例就越低；且敏感度系数越来越高，说明财政负担非全额供款单位养老保险费比例对改革后财政支出缩减比例有一定的影响。
结论与政策建议
通过上述分析能得到以下结论：
第一，与改革前相比，财政支出、财政和单位总支出大幅降低，其缩减比例呈波动上升趋势，2015~2033年上升幅度较大，2034~2050年间在一定范围内上下波动；
第二，改革未增加财政全额供款单位的负担，但增加了非财政全额供款单位的缴费负担；
第三，受人口老龄化和工资上涨因素的影响，改革后财政支出和单位支出在2015~2050年间均不断增加，且财政支出的增长幅度大于单位支出；
第四，改革后非财政全额供款单位养老保险支出占其收入的比重在2015~2050年间逐年上升，此次改革非财政全额供款单位养老保险缴费负担的大小取决于其创收能力的高低；
第五，财政供养系数的变化对改革后财政支出、总支出缩减比例基本无影响；
第六，职业年金个人账户记账利率、财政负担非全额供款单位养老保险费的比例与改革后财政支出、总支出的缩减比例之间均呈负相关关系。
在此基础上，我们建议：
1.加大政策宣传，尽快落实机关事业单位养老保险改革
各地区应根据经济发展状况和实际情况，尽快出台相应的实施细则和工作方案，做好政策宣传，全面启动机关事业单位养老保险参保登记工作，实现新老政策衔接，确保此次机关事业单位养老保险改革的顺利完成。
2.未雨绸缪，化解基金缺口
应未雨绸缪，加快发展经济，优化财政支出结构，通过划拨国有资产、发行债券、投资基础设施等方式，化解资金缺口。考虑到职业年金“虚账”将引起“先受益后受累”的巨大财政风险，导致代际不公平，为最大限度地将潜在风险消化在当代人之中，应在条件允许的情况下，参照非财政全额供款单位，尽快做实全额供款单位职业年金个人账户。
3.提高非财政全额供款单位的创收和筹资能力
对于教育类非财政全额供款单位来说，可以将科研成果产业化，通过技术转让、建立科技工作园区、与企业签订科研合同等将科研成果转化为经济收入。同时，还可以积极利用发行债券、募捐（主要是校友捐赠）、融资租赁以及BOT融资等方式筹集资金。通过拓展筹资渠道，实现筹资方式的多元化，增加单位创收。
4.采取多种方式促进机关事业单位养老保险基金的可持续性
第一，加强基本养老保险和职业年金基金的投资运营，提高基金投资收益率；第二，将职业年金做成廉洁年金，机关事业单位工作人员一旦贪败，退休后只能拿到个人缴费部分，单位缴费部分留在职业年金基金中予以充公；第三，适当延迟退休年龄并实行弹性退休制，鼓励达到退休年龄后的工作人员继续工作；第四，优化财政支出结构，包括削减“三公支出”等。
摘自《保险研究》2018年第6期
作者简介：
王翠琴，华中农业大学社会工作系、农村社会建设与管理研究中心副教授，硕士生导师，研究方向：社会保障理论与政策；王雅，华中农业大学社会工作系硕士生；薛惠元，通讯作者，武汉大学社会保障研究中心副主任，副教授，硕士生导师，研究方向：养老保险、社会救助。
