国家医疗保障局组建后，按《国务院机构改革方案》接管国家人力资源和社会保障部的基本医疗保险、生育保险职责；《国税地税征管体制改革方案》明确规定从2019年1月1日起将各项社会保险费交由税务部门统一征收，那么之前实施的社会保险“五险合一”经办改革是否继续进行？本文认为，按照“管办分离”原则，必须坚持“五险合一”经办改革，改变现行“五险统一”“五险分离”等多种经办模式的混乱格局。因此，有必要对社会保险“五险合一”经办改革的方向、内容和目标进行深入研究。
“五险合一”经办改革背景
◆ “五险”经办体制存在的问题
我国的“五险”是在不同时代按人群身份先后分别建立，历史地形成了多种险种、多级统筹、多方经办的发展格局。例如，在全国，基本养老保险就有城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险、失地农民养老保险等具体险种，分别为省级、市级、县级统筹。基本医疗保险分为城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险，为市级统筹。全国绝大多数地方的“五险”由社会保险局、城乡居民社会养老保险局、医疗保险局、就业局等多个经办机构经办。各经办机构自成体系，各自管理，有一套自己的领导班子和职工队伍，都按后勤保障职能和业务职能设置相同性质的内设科室，配备办公设备；各自分别建设信息系统和数据库，相互独立和分离，信息系统、数据资源在人力资源和社会保障部内部不集中、外部不能共享，信息系统、体制机制和数据资源的“信息孤岛”问题非常严重。各险种的经办环节和流程不统一，按业务流程登记、申报、核定、征缴、支付、稽核、监督等进行经办、管理和服务，导致参保登记不全、参保人员多身份、参保缴费基数不统一、基金安全防控问题的出现。各险种业务经办和管理服务制度体制机制不一致，甚至存在冲突情况。
社会保险经办服务和管理监督体制的问题，突出表现为“三多”“三难”。一是险种类型多，基金零散、保值增值和持续发展难；二是经办环节多，服务分散、提高服务效能难；三是管理部门多，责任分散、提升管理质量难。
◆ “五险合一”经办改革和标准化建设实践
针对“五险”经办管理服务体制存在的问题，2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出“各级社会保险经办机构要完善管理制度，制定技术标准，规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理”，拉开了社会保险标准化建设的序幕，并经过了10多年的标准化实践探索。社会保险标准化建设的主要内容包括经办管理服务、基础管理服务、品牌形象服务和内外部监督体系四个方面。
党的十八大以来，党中央、国务院加快了对社会管理、政府公共服务、社会保险服务的标准化建设。随着党中央、国务院转变经济发展方式、深化“放管服”和供给侧结构性改革的一系列措施延伸至社会保险领域，人力资源和社会保障部门必须加快转变、创新社会保险经办管理服务方式，从分散、粗放、低效、人工服务为主的模式，转向集中、集约、高效、智能服务为主的模式。这就需要整合经办机构、业务经办、信息系统和体制机制。为此，《中央全面深化改革领导小组2017年工作要点》要求“推进省以下社会保险多险合一经办”和“健全全国社保经办服务标准化体系”。
“五险合一”经办改革现状
◆ 社会保险经办模式
由于历史原因，全国各级社保经办机构，都不同程度地存在着体制分治、城乡分割、征缴分离、资源分散、信息共享难、部门协调难、平台统筹难等问题。为了解决这些问题，党中央、国务院在全国开展“五险合一”经办改革，要求各地人力资源和社会保障部门积极探索“五险合一”经办体制改革途径。
目前全国的社会保险经办体制归纳起来主要有四类模式：“五险合一”发展模式、“五险合一”经办模式、“五险统一”经办模式、“五险分离”经办模式。其中，“五险统一”经办和“五险分离”经办模式的共同点是经办机构分设；根本区别是“五险统一”经办模式有部分业务环节实行了统一经办，而“五险分离”经办模式则完全处于“四分局面”。“五险合一”发展与“五险合一”经办模式的共同点是都实现了经办机构合一、信息系统合一、业务经办合一。根本区别是“五险合一”发展模式实现了业务标准化经办，部分环节与商业保险嫁接，向提高经办质量和保障水平的方向发展；而“五险合一”经办模式没有完成业务经办管理服务标准化的建设。“五险合一”发展和“五险合一”经办模式的优点是解决了参保人员“五险”基数不一致、选择性参保、参保单位经办人员往返多个部门办理五险里相近或相似性质的参保业务等问题，实现了参保基础信息共享，扩大了社会保险覆盖面，提高了社保基金的安全性，减少了人力物力投入，降低了参保办事成本，有效提高了社会保险经办效率。“五险合一”发展模式的经办管理服务体制，在四种模式中处于全国领先地位，为社会保险的国家标准、行业标准和地方标准建设作出了巨大贡献。
◆ 选择“五险”经办改革方向的困惑
在国家医疗保障局成立之前，“五险合一”发展模式是全国四种经办模式中的风向标。但是，随着国家医疗保障局的成立，基本医疗保险、生育保险职责按改革方案的要求整合到新组建的国家医疗保障局中，以及开展生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点工作，这给地方的“五险”经办体制改革带来发展方向的选择困惑。
一是实行“五险分离”和“五险统一”经办模式的地方，是继续进行“五险合一”经办改革，还是改为只对基本养老保险、失业保险、工伤保险进行“三险合一”经办改革，基本医疗保险、生育保险“二险合一”经办交给新成立的地方医疗保障局负责？
二是已实现“五险合一”发展和“五险合一”经办模式的地方，是不是需要把基本医疗保险、生育保险的经办职责从“五险合一”经办中分离出来，交由新成立的地方医疗保障局负责？
三是目前各项社会保险费征收的实际情况是，社会保险基金在全国有一半的地方由社会保险部门自己征收，另一半地方由税务部门征收。中央国家机关的基本医疗保险基金由税务部门负责征收。税务部门征收社会保险费又存在“全责征缴”和“代理征收”两种模式，按国务院改革方案，地方选择哪种模式？还是要创建新模式？
“五险合一”经办改革的方向和目标
◆ 坚持“五险合一”经办改革的必然性
在《中央全面深化改革领导小组2017年工作要点》提出“推进省以下社会保险多险合一经办”（社会保险部门称之为“五险合一”经办）、“健全全国社保经办服务标准化体系”两大任务的基础上，党的十九大提出“全面实施全民参保计划”和“建立全国统一的社会保险公共服务平台”两大任务。这是党中央对新时代社会保险工作部署的“四大任务”，也是“四大工程”。
完成这“四大任务”是新时代解决社会保险发展不平衡、不充分问题的必然要求和重要举措，是国家转变发展方式、深化“放管服”和供给侧结构性改革对转变创新社会保险服务方式提出的要求。由此看出，坚持“五险合一”经办改革和服务标准化的方向，无论在新组建国家医疗保障局之前还是之后，都应该是没有改变的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》对“推动公共服务共建共享”和“推动社会保险协同发展”作出了战略部署。《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》对“建立更加高效便捷的社会保险经办管理服务体系”作了工作规划。坚持“五险合一”经办改革和标准化服务建设，是解决表现在社会保险领域里的我国新时代社会主要矛盾和问题的需要。
◆ “五险合一”经办改革发展的目标
社会保险部门的目标，就是通过实行“五险合一”经办改革和服务标准化建设，建立“全国统一的社会保险公共服务平台”，实现“全民参保”，最终融入“全国一体化智能化标准化社会管理和公共服务”经纬模式，为全国人民提供高效率、高质量、高水平的社会保障和医疗保障。“全国一体化智能化标准化社会管理和公共服务”经纬模式，指在全国各行各业开展标准化建设取得成就后，在实现标准化的社会管理、标准化的政府公共服务、标准化的社会保险服务的基础上，对三者进行再集中和积聚融合发展，利用现代信息技术和人工智能，为居民、法人、社会组织、国际化提供跨部门、跨行业、跨地区层级的国家标准化服务平台、技术和业务事务办理，有效降低制度性交易成本，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供服务平台和服务方式。
实现“五险合一”经办改革目标的对策建议
◆ 总体目标
“五险合一”经办改革，属于政府公共服务的重要内容。总体目标是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，通过实施“五险合一”改革，积聚社会保险、经济发展、社会管理治理、便民利民服务等政府的社会管理和公共服务功能，为创建包括社会保险公共服务在内的“全国一体化智能化社会管理和公共服务” 经纬模式，履行好人力资源和社会保障部门职责，实现全民参保计划社会保险法定人群全覆盖。总体目标分两个阶段实现。
第一阶段，为实现“五险合一”经办改革：一是整合和精简经办机构，重新明确整合机构改革后的部门权责、岗位职责；二是整合业务环节和再造经办流程，创建“五险”的业务经办服务新体制。
第二阶段，创建包括社会保险公共服务业务在内的“全国一体化智能化社会管理和公共服务”经纬模式。政府服务的大部制改革任务：一是整合信息系统、数据资源、创建政府业务经办管理服务的一体化智能化信息系统大平台；二是加强政府服务的供给侧和“放管服”制度改革，创建满足经济社会发展需要和人民群众满意的标准化服务新机制。
◆ 对策措施
一是改善改革“五险统一”经办和“五险分离”经办模式的现状。加强经办管理服务、基础管理服务、品牌形象服务、内外部监督体系“四个标准化”建设，实现业务规程、经办环节、经办流程、经办服务、缴费基数、资金管理、稽核监督、反馈机制“八统一”的经办管理服务标准化。
二是建立“五险合一”发展的信息系统和服务体制。按照多功能、大数据、智能化、能对接、综合柜员制的思路，通过“互联网+社会”模式，采用云数据管理等技术手段，将“五险”分设分存的信息系统和信息资源进行整合、改造和提升为一个信息系统。建立信息资源在社会保险部门内部集中、外部对接共享的大数据、云计算、智能化大平台，推动社会保险信息、政务信息、社会信息对接共享和集中积聚，集成大数据库，提高工作效率和服务质量；同时在内部数据整合清理、数据共享的基础上，形成跨领域、跨部门、跨层级的联动服务能力，逐步实现线上线下服务渠道的有机衔接，实现社会保险精确管理新突破，进一步深化社保公共服务，对智慧城市建设和政府科学决策提供有力支撑，建成全国统一的社会保险公共服务平台。
通过多功能、大数据、智能化、能对接等思路在技术和服务方式上的应用，建立“综合柜员制”，实现积聚集成。地方政府以建立社会保险大数据平台为契机，把财政、公安、税务、教育等政府相关职能部门的“社会管理和公共服务综合标准化建设”工作进行融合发展，在现有的政府综合服务的各个职能部门设置服务窗口的基础上，规范完善政府内部的所有信息化系统建设与大数据资源库建设，联通各个职能部门服务窗口的信息系统、地区和上下级之间的信息系统，解决不集中、不共享的“信息孤岛”问题，把社会保险工作平台与政府其他部门的“社会管理和公共服务综合标准化建设”，通过对现有“综合业务大楼”部门窗口专项业务中的公共服务进行整合集中积聚，最终形成信息系统融合、数据资源共享、业务经办对接、网络联通的“全国一体化智能化标准化社会管理和公共服务”经纬新模式。
摘自《保险理论与实践》2018年第9期
作者简介：
杨志银，博士生导师，云南财经大学区域发展研究所教授，主要从事社会保障研究。